Pubblichiamo la lunga intervista “Cultura mortificata, nessuna risorsa aggiuntiva e manca una programmazione di ampio respiro” dell’Agenzia Giornalistica AgCult.it al prof. Lorenzo Casini, ordinario di diritto amministrativo nella Scuola IMT Alti studi di Lucca che ha lavorato anche alle leggi di bilancio nella scorsa legislatura, che analizza con rigore le misure per la cultura contenute nella manovra di bilancio del Governo Lega-5 Stelle.
«Sono dunque tempi difficili per la cultura, con conseguenze negative anche per tutta la società. Perché, come rilevava Ronald Dworkin in uno dei suoi ultimi libri, sono proprio l’istruzione e la cultura a rendere possibile la democrazia: non investire in questi settori, impoverisce e compromette le condizioni di vita democratica di un Paese».
AgCult.it – 10 dicembre 2018
Manovra, Lorenzo Casini: Cultura mortificata, nessuna risorsa aggiuntiva e manca una programmazione di ampio respiro
Al Mibac “occorre varare con urgenza un programma decennale di investimenti sul personale”. Le misure per la cultura, eccetto una parte delle assunzioni, sono finanziate con il taglio del bonus cultura per i diciottenni. “Non investire in cultura e istruzione – conclude Casini -, impoverisce e compromette le condizioni di vita democratica di un Paese”
“È sconfortante che, per la prima volta da diversi anni, non sono stanziate nuove risorse per la cultura. Non vi è alcuna programmazione, neanche per il triennio previsto dalla manovra. Era molto tempo che la cultura non veniva così tanto mortificata in una legge di bilancio”. Lorenzo Casini, ordinario di diritto amministrativo nella Scuola IMT Alti studi di Lucca che ha lavorato anche alle leggi di bilancio nella scorsa legislatura, in questa lunga intervista ad AgCult analizza le misure per la cultura contenute nella manovra del Governo Lega-5 Stelle che da questa settimana sarà all’esame del Senato (dove peraltro sarà riscritta in maniera profonda) dopo aver incassato il voto di fiducia alla Camera.
Osserva Casini che “la manovra in corso di approvazione non ha stanziato alcuna risorsa aggiuntiva destinata alla cultura, eccetto quelle per parte delle assunzioni al Ministero, che comunque colmano vuoti e non incrementano la dotazione organica. Se non fosse stato per la legge di bilancio dello scorso anno, che aveva finanziato la Card 18 anche per il 2019, quest’anno nella manovra non vi sarebbe stato verosimilmente alcunché sulla cultura, dato che i pochissimi interventi previsti sono ‘coperti’ prendendo fondi proprio da quelle risorse”.
Per Casini, un settore che sarà danneggiato dal taglio di 60 milioni del Bonus cultura è certamente quello del libro. E invece di compensare le minori entrate per quel comparto, “nella redistribuzione a pioggia una tantum – perché si tratta di risorse di parte corrente per il solo anno 2019 – troviamo micro stanziamenti per spettacolo, cinema, musei, aree post-sismiche, moda, design, grafica, periferie urbane, patrimonio immateriale UNESCO (nessuna risorsa quindi per i 54 siti in Italia) e il terremoto dell’Aquila del 2009, ma nulla per il libro”.
Per il professore di diritto amministrativo nella Scuola IMT Alti studi di Lucca, inoltre, l’unico aspetto da salvare della manovra è quello relativo alle assunzioni al Mibac. Tuttavia, si tratta di un intervento non risolutivo, perché “occorre varare con urgenza un piano decennale di investimenti sul personale, con procedure di reclutamento a cadenza annuale e con numeri gestibili. Ma questo, nella manovra, non c’è”.
In conclusione, alla luce di quanto previsto dalla Legge di Bilancio 2019, Casini esprime un giudizio preoccupato. Sono in arrivo “tempi difficili per la cultura – chiude -, con conseguenze negative anche per tutta la società. Perché, come rilevava Ronald Dworkin in uno dei suoi ultimi libri, sono proprio l’istruzione e la cultura a rendere possibile la democrazia: non investire in questi settori, impoverisce e compromette le condizioni di vita democratica di un Paese”.
Domanda- L’opposizione afferma che in questa manovra ci sono solo tagli alla cultura, dalla maggioranza replicano che sono tutte invenzioni e che si tratta di una legge di Bilancio che elimina ‘le mancette elettorali’ per finanziare tanti ambiti del settore. Lo stesso ministro Bonisoli ha detto che quest’anno ci sono più risorse per la cultura. Chi ha ragione?
Risposta. “La legge di bilancio, per fortuna, contiene molti numeri e i numeri non mentono, perciò non è difficile verificare. L’opposizione ha ragione nel dire che vi sono tagli, come avete anche voi messo in luce nelle scorse settimane: sono ridotti gli stanziamenti per il cinema, per i musei, per le librerie e per l’editoria ed è decurtato il plafond destinato alla card per i diciottenni. Il Governo non dice il vero quando rivendica la fine delle ‘mance elettorali’, in quanto l’intero disegno di legge, non solo le nuove disposizioni sulla cultura aggiunte in questi giorni alla Camera, è infarcito di interventi micro-settoriali in misura certo non inferiore – e forse anche maggiore – di quanto già non avvenisse in passato”.
“Se per ‘mancia elettorale’, poi, si intende la Card 18, questa non viene eliminata, ma ‘saccheggiata’ e ripensata in un modo – tramite l’uso dell’Indicatore di situazione economica equivalente (ISEE) del nucleo familiare – che ne renderà molto problematica l’attuazione. I ‘tanti ambiti del settore’ in cui il Governo afferma di essere intervenuto sono una manciata di capitoli del MIBAC dove sono spostate parte delle risorse della Card 18 stanziate dal Governo precedente, per di più per un solo anno.
Complessivamente, quindi, non vi sono risorse aggiuntive. Chi provasse a sostenerlo, citando magari il dato totale del bilancio del Ministero, mentirebbe, perché bisogna tener conto che quest’anno, finalmente, nello stato di previsione del MIBAC sono stati iscritti anche gli oltre 250 milioni di euro aggiuntivi della legge cinema n. 220 del 2016”.
“In conclusione, l’unico vero nuovo apporto di questa legge di bilancio alla cultura è in materia di personale, con le programmate 1000 assunzioni per il biennio 2020-2021 e con vari scorrimenti di graduatorie: un timido segnale, purtroppo insufficiente rispetto alle effettive carenze dell’organico (che potrebbero diventare incolmabili laddove fosse davvero introdotta la c.d. quota 100 con anticipo dell’età pensionabile)”.
D. Si può fare un confronto, in termini di risorse messe a disposizione per la cultura, tra questa manovra e la precedente?
R.“Certo, anche se probabilmente sarebbe più utile paragonare la manovra di quest’anno con quella del dicembre 2014, ossia la prima del Governo Renzi con Franceschini al MIBACT. In quell’occasione, con la legge n. 190 del 2014, in un contesto ancora fortemente dominato dalle politiche di spending review, fu istituito, in attuazione dell’articolo 9 della Costituzione, un Fondo per la tutela del patrimonio culturale di 100 milioni di euro l’anno, fino al 2020. Da allora, in ogni legge di stabilità prima, e di bilancio poi, sono sempre state inserite importanti misure per la cultura, con investimenti che hanno consentito al bilancio del Ministero di crescere di oltre il 60% e di tornare a livelli più che dignitosi (chi lo compara alle risorse del Ministero francese dimentica sempre di considerare che, in Francia, il Ministero ha in bilancio anche le voci di spesa relative ai media tutti, inclusa la TV e la radio). Anche la legge di bilancio dello scorso anno ha stanziato ulteriori risorse: oltre all’introduzione di importanti strumenti innovativi, come il tax credit per le librerie, o all’istituzione del fondo per la promozione del libro e della lettura, la legge n. 205 del 2017 ha rifinanziato la Card 18 sia per il 2018, sia per il 2019, con una spesa di 290 milioni di euro annui”.
“La manovra in corso di approvazione non ha stanziato alcuna risorsa aggiuntiva destinata alla cultura, eccetto quelle per parte delle assunzioni al Ministero, che comunque colmano vuoti e non incrementano la dotazione organica. Vi sono poi appena 10 milioni di euro in più per il fondo per i dipendenti MIBAC (il c.d. FUA) dal 2020, ma i tagli complessivi, come visto, sono superiori. Infine, se non fosse stato per la legge di bilancio dello scorso anno, che aveva finanziato la Card 18 anche per il 2019, quest’anno nella manovra non vi sarebbe stato verosimilmente alcunché sulla cultura, dato che i pochissimi interventi previsti sono ‘coperti’ prendendo fondi proprio da quelle risorse”.
D. Lo stanziamento previsto dal governo Gentiloni per il bonus cultura 2019 era di 290 milioni. Il disegno di legge di Bilancio presentato a fine ottobre lo riduceva a 270 e ora un emendamento ‘omnibus’ lo porta a 230 mln ridividendo quei 40 milioni di differenza in altri settori. Mancano all’appello i 20 milioni del taglio iniziale, come sono stati utilizzati?
R. “La risposta è semplice: quei 20 milioni di euro sono stati ‘tagliati’ per poterli conteggiare ai fini degli adempimenti di spending review. Le risorse della Card 18 sono di parte corrente e dunque si tratta di ‘merce rara’ in qualsiasi manovra, a maggior ragione in una legge di bilancio costruita sull’aumento del debito”.
“Mi sembra invece contraddittoria l’operazione compiuta con il taglio degli altri 40 milioni di euro. La conseguenza è stata quella di mantenere la Card con un importo che matematicamente potrà dare solo due opzioni, non necessariamente alternative: 1) ridurre il bonus da 500 euro ad altra cifra; 2) assicurare somme diverse in base all’ISEE delle rispettive famiglie, anche escludendo alcuni 18enni rispetto ad altri. Ma perché tutto questo? Avremo quindi a scuola, in una stessa classe, poniamo, ragazzi con il bonus e altri no? Ragazzi con 300 euro da spendere e altri invece con 150 euro a disposizione? Se la Card 18 non andava bene, non era allora meglio abolirla del tutto invece di renderla molto più complicata?”.
D. Quali problemi vede allora nelle scelte compiute sulla Card 18 in questa manovra? I 40 milioni recuperati non possono essere forse visti come una giusta redistribuzione tra settori?
R. “Vi sono almeno tre problemi. Il primo problema è quanto ho appena rilevato. La legge di bilancio introduce un nuovo criterio per determinare l’importo del bonus, basato sull’ISEE. Il rischio di complicazioni e lungaggini in fase attuativa è molto alto. La norma poi trasforma l’atto attuativo da d.P.C.M in un decreto MIBAC, ma, al di là delle etichette, oramai sempre di un regolamento dovrà trattarsi, con parere preventivo del Consiglio di Stato”.
“Il secondo problema è che per il plafond complessivo è stato dapprima previsto, nel ddl, il taglio di 20 milioni di euro, nella convinzione che, come avvenuto nel 2016 e nel 2017 (per il 2018 la misura, a oggi, incredibilmente non è ancora partita), non tutte le risorse saranno spese. Ma questa valutazione sembra ignorare che di anno in anno la percentuale di utilizzo è cresciuta ed è destinata a crescere. Poi è arrivato, in sede parlamentare, il taglio aggiuntivo di 40 milioni di euro, il che ha reso a quel punto obbligatorio trovare uno stratagemma per evitare che le risorse non bastassero (di qui il ricorso all’ISEE)”.
“Il terzo problema riguarda proprio l’ulteriore riduzione di 40 milioni. A fronte di un taglio complessivo di 60 milioni di euro, sarebbe stato opportuno almeno porsi la domanda di come eventualmente ‘compensare’ i settori maggiormente colpiti da questa diminuzione di risorse, vale a dire quello del libro e dell’editoria, perché i dati evidenziano che la Card è usata prevalentemente per l’acquisto di libri.
Invece, nella redistribuzione a pioggia una tantum – perché si tratta di risorse di parte corrente per il solo anno 2019 – troviamo micro stanziamenti per spettacolo, cinema, musei, moda, design, grafica, periferie urbane, aree post-sismiche, patrimonio immateriale UNESCO (nessuna risorsa quindi per i 54 siti in Italia) e il terremoto dell’Aquila del 2009, ma nulla per il libro”.
“In definitiva, il Governo non ha avuto il coraggio di cancellare la Card 18 e usare le relative risorse. L’ha mantenuta, sia stravolgendone impostazione e funzionamento, sia riducendone il budget di un quarto, per esigenze di spending review e per finanziare misure micro-settoriali per un solo anno e senza preoccuparsi di verificare l’impatto sui principali beneficiari della Card 18 (editoria e librerie). Tutto ciò, è evidente, rifugge un qualsiasi tentativo di definire un programma serio e di lungo periodo nell’ambito della cultura”.
D. La manovra che arriva in aula assegna 12,5 milioni alle fondazioni lirico-sinfoniche per i progetti di risanamento del debito esistente. Sono risorse sufficienti? È un intervento che effettivamente risponde alle esigenze delle fondazioni?
R. “La storia, dal 1998 a oggi, mostra che le risorse per le fondazioni lirico-sinfoniche difficilmente sono sufficienti. Sicuramente questi 12,5 milioni di euro una tantum potranno essere una boccata di ossigeno per un anno, anche se dipende dai criteri che saranno adottati nella distribuzione dei fondi. E qui non è molto chiaro perché la norma rimanda a un futuro nuovo decreto, quando esistono già diversi strumenti per finanziare le fondazioni. A parte la quota del FUS ad esse dedicate, vi sono i fondi speciali stanziati nel 2017 e rifinanziati con la legge di bilancio dello scorso anno, che sono ripartiti automaticamente in proporzione ai finanziamenti che le fondazioni sono riuscite a ottenere da privati ed enti territoriali. In sostanza, i tempi di trasferimento di questi 12,5 milioni di euro alle fondazioni avrebbero potuto essere molto più rapidi di quelli che ci vorranno per emanare un nuovo decreto attuativo”.
D. Un emendamento del Movimento 5 Stelle accolto in Manovra prevede che il Mibac possa ‘coprire, per l’anno 2019, le proprie carenze di personale nei profili professionali delle aree II e III attingendo dalle graduatorie delle procedure selettive interne approvate a decorrere dal gennaio 2010. Che impatto economico ha sul ministero? A quale esigenza risponde?
R. “Si tratta di un emendamento chiaramente concordato tra il MIBAC e i parlamentari. La norma mira infatti a risolvere una vicenda risalente nel tempo, quando nel 2009-2010 fu indetta una procedura interna per la progressione verticale di dipendenti del MIBAC dalla II alla III area (quella dei funzionari). Il Ministero allora chiese alla Funzione pubblica di far valere la procedura per circa 900 posti, ma ebbe l’autorizzazione solo per la metà, circa 450. Da allora, i 460 dipendenti di area II che non avevano ottenuto il passaggio verticale sono rimasti in una graduatoria di cui per anni le organizzazioni sindacali hanno chiesto lo scorrimento (tanto che questi dipendenti, vista l’aspirazione ad accedere all’area III, sono stati chiamati ‘funzionari ombra’). Anche negli anni 2014-2017 il Ministero ha provato a far approvare una norma pressoché identica a quella ora inserita in manovra (già nel decreto-legge n. 83 del 2014, il c.d. decreto Art Bonus, fu fatto un tentativo), ma la risposta della Funzione pubblica e della Ragioneria generale dello Stato è sempre stata negativa: la misura è in aperto contrasto con la normativa in materia di c.d. progressioni verticali, in quanto il t.u. sul pubblico impiego, in linea con numerose pronunce della Corte costituzionale sui pubblici concorsi, stabilisce che «le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso» (articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165)”.
“In altri termini, la Funzione pubblica e la Ragioneria generale dello Stato hanno sempre risposto al MIBAC che il passaggio verticale di circa 450 dipendenti da un’area all’altra, senza concorso pubblico e comunque in una percentuale superiore al 50 per cento dei posti disponibili per gli esterni, non sarebbe legittimo. Proprio per superare questo impedimento, nel 2017 la Funzione pubblica e il MIBAC (allora MIBACT) approvarono una disposizione di ordine generale che potesse contribuire a sanare situazioni come quella dei c.d. ‘funzionari ombra’ del Ministero e offrire anche maggiori prospettive di avanzamento di carriera al personale pubblico. L’articolo 22, comma 15, del decreto legislativo n. 75 del 2017, ha così introdotto la possibilità per le pubbliche amministrazioni di adottare procedure selettive per la progressione verticale tra le aree riservate al personale di ruolo, fermo restando il possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno e comunque per un numero di posti non superiore al 20 per cento di quelli previsti nei piani dei fabbisogni come nuove assunzioni consentite per la relativa area o categoria”.
“Ebbene, la norma inserita in manovra nei giorni scorsi deroga anche a questa disposizione generale, autorizzando un’immissione nella III area di circa 460 persone, per un costo di circa 1,4 milioni di euro (pari al differenziale di trattamento stipendiale previsto rispettivamente per la II e per la III area). La legittimità di questa norma rimane perciò dubbia, in quanto: 1) non è stato fatto un concorso, né si è seguita la procedura semplificata riservata agli interni dalla legge; 2) non è detto che sia rispettata la quota del 50 per cento dei posti disponibili (e i concorsi previsti per assumere nel 2020 sono per complessivi 500 posti sia per l’area II, sia per l’area III)”.
“Inoltre, va segnalato che il passaggio di questo personale Mibac all’area III produrrà l’effetto automatico di incrementare le carenze dell’area II, così rendendo già insufficienti i nuovi concorsi previsti dalla manovra per il 2020 e per il 2021”.
“In conclusione, al di là dei dubbi di legittimità costituzionale verosimilmente espressi anche questa volta dalla Funzione pubblica, come fatto negli ultimi 8 anni, la norma certamente risolve un problema risalente del Ministero, accoglie una istanza sindacale di lunga data e riconosce formalmente il lavoro che nella sostanza molti dei dipendenti coinvolti già svolgevano da anni. Il costo è ridotto, ma sarà pagato dal Ministero stesso con le proprie facoltà assunzionali. Gli effetti della misura avrebbero richiesto, però, ulteriori investimenti sul personale, che non sono stati previsti”.
D. Quali sono gli aspetti che più la convincono o più la preoccupano di questa Manovra in ambito culturale? Se dovesse salvare un intervento in questa Manovra quale sarebbe?
R. “È purtroppo molto difficile trovare aspetti convincenti in questa manovra, non solo con riguardo alla cultura. In termini generali, il metodo e l’impostazione di questa legge di bilancio non introducono alcun cambiamento, ma rappresentano una degenerazione dei difetti più tradizionali di ogni manovra – micro-settorialità delle misure, aumento di spesa parcellizzato e rispondente a interessi non generali, incertezza nella tecnica legislativa. Sono difetti che lamentava già Luigi Einaudi nel 1903, perciò non vi è da sorprendersi troppo. Ma di questa legge di bilancio – a parte le note questioni relative al mancato rispetto dei vincoli europei – stupisce la caoticità degli emendamenti approvati, spesso privi di qualsiasi disegno organico. E si trovano anche misure che mettono a repentaglio la tutela di diritti fondamentali, come la soppressione dell’obbligo delle lavoratrici di astenersi dal lavoro nell’ultimo mese di gravidanza, potendo d’ora in avanti ‘scegliere’ se usufruire del periodo di maternità esclusivamente dopo il parto: è evidente che questa opzione ‘volontaria’ rischia purtroppo di diventare una decisione imposta dal datore di lavoro. Preoccupano anche scelte anomale come le norme che indeboliscono l’autonomia dello sport e delle sue istituzioni dalle ingerenze politiche, in evidente contrasto con la Carta olimpica e il diritto sportivo internazionale”.
“Quanto alla cultura, è sconfortante che, per la prima volta da diversi anni, non sono stanziate nuove risorse. Vi è un taglio secco di 26 milioni di euro che danneggerà profondamente il settore dei libri e dell’editoria (il cui mercato quest’anno ha registrato una flessione, dopo gli incrementi del 2017 e del 2016, proprio a causa dei ritardi nell’attivazione della Card 18). E la redistribuzione dei 40 milioni di euro tagliati alla Card vale per un solo anno. Non vi è alcuna programmazione, neanche per il triennio previsto dalla manovra. Era molto tempo che la cultura non veniva così tanto mortificata in una legge di bilancio”.
“Un intervento da salvare? Direi comunque quello sulle assunzioni con nuovi concorsi, anche se, come abbiamo visto in diverse occasioni, i numeri sono molto inferiori alle attese create dagli annunci, insufficienti rispetto alle carenze (che la stessa manovra, con altre misure, rischia di incrementare) e comunque i concorsi sono limitati a 2 anni. È utile ricordare che il Governo precedente, in un periodo ancora di blocco dei reclutamenti nel settore pubblico e di fortissimi limitazioni del turn over, aveva consentito l’assunzione al Ministero, tramite concorso e con risorse anche aggiuntive rispetto alle facoltà assunzionali, di 1000 funzionari – ossia lo stesso numero programmato da questa manovra nel triennio – pur avendone ‘annunciati’ solo 500…. Occorre perciò varare con urgenza un piano decennale di investimenti sul personale, con procedure di reclutamento a cadenza annuale e con numeri gestibili. Ma questo, nella manovra, non c’è”.
“Sono dunque tempi difficili per la cultura, con conseguenze negative anche per tutta la società. Perché, come rilevava Ronald Dworkin in uno dei suoi ultimi libri, sono proprio l’istruzione e la cultura a rendere possibile la democrazia: non investire in questi settori, impoverisce e compromette le condizioni di vita democratica di un Paese”.
